集體土地上房屋未登記，征收時如何確定產(chǎn)權(quán)歸屬

案情

近日，甲市環(huán)宇汽車銷售公司因征拆補償問題與該市路東村協(xié)商不下，將市自然資源局起訴到了法院。

2010年，環(huán)宇公司與路東村簽訂承包經(jīng)營合同，約定路東村將位于路邊的廢舊農(nóng)貿(mào)市場承包給環(huán)宇公司使用，土地面積約20畝，期限從2010年1月7日起至2030年1月7日止。雙方還約定，合同期內(nèi)，路東村配合環(huán)宇公司辦理市場的改建手續(xù)，若遇國家征用土地，土地補償費安置補償費歸路東村所有，場地附著物經(jīng)營損失等賠償10年內(nèi)雙方各占50%，10年后路東村按實際使用土地年限每年占5%，其余為環(huán)宇公司所有。2011年環(huán)宇公司將廢舊農(nóng)貿(mào)市場改建為汽車4S服務(wù)中心。

2020年甲市啟動快速路項目，將該服務(wù)中心用地納入征收范圍。區(qū)征地拆遷辦與路東村簽訂了征收集體土地安置補償協(xié)議、房屋補償協(xié)議，將土地及地上建筑物的補償款支付給路東村。2020年3月，路東村與環(huán)宇公司簽訂了拆遷補償分成協(xié)議，約定雙方各占附著物補償款50%，機械拆遷、搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等補助費歸環(huán)宇公司。2020年4月，在路東村與區(qū)征地拆遷辦履行土地及房屋交接手續(xù)后，地上附著物被拆除，路東村按約定比例向環(huán)宇公司支付了140萬元。但環(huán)宇公司認為，路東村隱瞞了征拆房屋面積核算結(jié)果，導(dǎo)致該公司應(yīng)獲得賠償款損失。協(xié)商未果后，環(huán)宇公司以該公司是房屋所有權(quán)人為由要求該市自然資源局撤銷征收決定及征拆補償協(xié)議，重新組織征拆補償。因市自然資源局不同意撤銷，環(huán)宇公司以征收決定及征拆補償協(xié)議違法為由，提起了行政訴訟。

分歧

通常來說，不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬并不難確定，無論是之前的《物權(quán)法》還是后續(xù)《民法典》都明確了登記生效的原則，但征拆過程中如何判定未進行登記的建筑的歸屬，相關(guān)權(quán)益各方仍有分歧。

環(huán)宇公司認為，汽車4S服務(wù)中心的地上房屋是其出資建設(shè)，與路東村簽訂協(xié)議也約定了其享有房屋的權(quán)益，在沒有得到房屋所有權(quán)人授權(quán)的情況下，區(qū)征地拆遷辦與非適格主體簽訂補償協(xié)議，且按征收集體土地的補償標準過低，損害其利益應(yīng)予以撤銷。

路東村認為，該村已按與環(huán)宇公司的協(xié)議按時支付了補償款。征收面積、補償標準等都是政府部門核定，該村無異議。

市自然資源局認為，按照保護合法權(quán)益的原則，在快速路項目的征拆過程中，依據(jù)不動產(chǎn)登記以及用地規(guī)劃等各項審批材料核定征收補償對象。環(huán)宇公司未能提供任何材料證明其享有被征拆房屋權(quán)屬，不屬于征收補償對象。

區(qū)征地拆遷辦認為，組織快速路項目征收時，該辦履行了調(diào)查、公示等法定程序，確定了服務(wù)中心的征收補償對象是路東村。不動產(chǎn)權(quán)證書、建設(shè)工程規(guī)劃許可等相關(guān)證件及交付土地的主體都不是環(huán)宇公司，環(huán)宇公司主張不能成立。

評析

（一）未登記的建筑按土地登記、規(guī)劃許可等判斷歸屬

《民法典》第352條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但是有相反證據(jù)證明的除外。《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第25條規(guī)定，未登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，按照土地使用權(quán)登記簿、建設(shè)工程規(guī)劃許可，施工許可等相關(guān)證據(jù)判斷案外人是否系權(quán)利人?？梢?，未辦理登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，土地使用權(quán)的登記情況是判斷這些地上物權(quán)屬的重要依據(jù)，而建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可等行政審批資料，是證明建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的建造者的重要參考，建設(shè)工程行政許可資料與土地使用權(quán)登記簿的相互印證，足以對地上建筑物歸屬的判斷形成結(jié)論。

本案中，雖然環(huán)宇公司堅稱4S服務(wù)中心的地上房屋是其出資建設(shè)，其擁有房屋所有權(quán)，但是用地的不動產(chǎn)權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可等都在路東村名下，即便是雙方在協(xié)議中約定了房屋的使用人及收益的分配，也不能推翻路東村作為建設(shè)用地使用權(quán)人在取得建設(shè)用地使用權(quán)后，憑建設(shè)用地使用權(quán)證書及建設(shè)主管部門發(fā)放的建設(shè)許可證、開工許可證等建設(shè)手續(xù)，對土地合法建造，進而取得地上房屋所有權(quán)的邏輯。

（二）集體土地未完成征收程序的，其性質(zhì)未改變

依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定，縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法批準；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨椋唬ㄈ┍徽魇胀恋厮袡?quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進行。因此，集體土地完成征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，須滿足征收方案依法批準、征地程序依法實施、依法補償被征主體等形式要件，也就說，在發(fā)布征收預(yù)公告后，并不代表土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，仍然需要由征拆機構(gòu)履行一系列土地征收補償安置程序，最后由被征收人交付土地，征收流程完成之后土地性質(zhì)才能從集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。在征收集體土地涉及地上房屋征拆補償時，應(yīng)按征收集體土地及地上房屋的補償標準，組織土地征收補償安置。簡單地認為發(fā)布征收預(yù)公告并簽訂補償協(xié)議，集體土地就馬上變?yōu)閲型恋?，要求將原集體土地上的房屋按國有性質(zhì)房屋進行補償?shù)挠^點，并沒有法律和事實依據(jù)。

本案中，環(huán)宇公司認為涉案房屋的土地性質(zhì)已變成國有，而區(qū)征地拆遷辦仍以征收集體土地及地上房屋的補償標準核定地上房屋補償款適用標準錯誤，是誤解了集體土地征收的相關(guān)政策。

（三）涉及房屋的權(quán)益分配，相關(guān)各方可基于協(xié)議協(xié)商

約定房屋收益分成的協(xié)議，不能作為房屋所有權(quán)歸屬的確定依據(jù)，更不能作為征地拆遷受償主體的確定依據(jù)，實踐中，利害關(guān)系人認為自身有基于合作建造、承包經(jīng)營等經(jīng)濟活動形成與房屋相關(guān)權(quán)益需得到相應(yīng)補償?shù)?，則應(yīng)與合作方或承包方協(xié)商處理，簡單想通過訴請征地拆遷部門調(diào)整補償對象，將難以獲得人民法院支持。

本案中，環(huán)宇公司以協(xié)議約定享有房屋所有權(quán)為由，主張其為征拆補償協(xié)議適格主體，要求法院撤銷征收預(yù)公告、征收安置補償協(xié)議、房屋補償協(xié)議，因缺乏法律及事實依據(jù)，不能獲得支持。

最終，法院經(jīng)審理后認為，土地為集體所有土地，土地權(quán)利人為路東村，地上建筑的房屋建設(shè)手續(xù)亦是以路東村名義對外辦理，路東村作為被征收對象與行政機關(guān)簽訂安置補償協(xié)議符合法律規(guī)定。路東村與區(qū)征地拆遷辦簽訂征收安置補償協(xié)議后征收補償程序尚未完成，案涉土地仍為集體土地，而后簽訂的房屋補償協(xié)議按征收集體土地及地上房屋的補償標準約定地上房屋的補償金額并無不當(dāng)，判決駁回環(huán)宇公司訴訟請求。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的融合，公司或個人采用租用、承包等方式使用集體土地愈加常見，過程中出資經(jīng)營方以協(xié)議約定物權(quán)收益方式便是其中之一，然而在土地物權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟組織的前提下，《民法典》《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，明確此類地上未登記建筑物歸屬的判斷標準，出資經(jīng)營方僅憑物權(quán)收益約定協(xié)議主張擁有地上建筑物的所有權(quán)，在相關(guān)經(jīng)濟糾紛中是不能得到法律支持的。實踐中，因歷史原因集體土地上的建筑沒有進行產(chǎn)權(quán)登記情況較為多見，這就要求征地拆遷管理部門在組織有地上建筑物的集體土地的征拆時，應(yīng)注意工作程序的連續(xù)性以及相關(guān)協(xié)議的關(guān)聯(lián)性，避免相關(guān)利害關(guān)系人將土地征收補償與地上建筑征拆補償理解為獨立的行政行為，誤認為補償適用標準錯誤，進而引發(fā)不必要的行政訴訟。

（來源：中國自然資源報  作者：朱迪）