責(zé)令交出土地決定能否適用確認(rèn)違法制度？

責(zé)令交出土地決定一般是由市縣級人民政府土地行政主管部門根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定向被征地農(nóng)戶作出的，該條規(guī)定“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！惫守?zé)令交出土地決定在集體土地征收過程中是對被征地農(nóng)民權(quán)利義務(wù)影響巨大的一個具體行政行為，一般來說也是被征地農(nóng)民最后一個可訴的行政行為，如果不能撤銷，它將成為被征收人最后獲得補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。既然責(zé)令交出土地決定如此重要，那么法院能否對未補(bǔ)償?shù)轿坏呢?zé)令交出土地作出確認(rèn)違法的判決呢？筆者認(rèn)為在此種情況下，法院應(yīng)當(dāng)作出撤銷該決定的判決而不是確認(rèn)違法的判決。只有在程序上輕微違法的責(zé)令交出土地決定才能適用確認(rèn)違法制度，本文討論的范圍僅僅是實(shí)體上未補(bǔ)償?shù)轿坏呢?zé)令交出土地決定。

一、責(zé)令交出土地決定的作出條件

如上所述，責(zé)令交出土地決定作出的法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條的規(guī)定，但是該條規(guī)定較為籠統(tǒng)，不便于具體落實(shí)，而任何一個具體行政行為的作出，其最終的目的都是為了執(zhí)行，為此最高人民法院在《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條中做了詳細(xì)釋明，該條規(guī)定“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(一)征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn);(二)市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?(三)被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行;……”。在實(shí)踐中，該條司法解釋已經(jīng)成為人民法院實(shí)體審理責(zé)令交出土地決定合法性的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

二、責(zé)令交出土地決定是否涉及公共利益

責(zé)令交出土地決定是行政機(jī)關(guān)在征收土地過程中對某一戶被征收人作出的安置補(bǔ)償決定，其作用相當(dāng)于和征收人簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議，其法律效力的影響范圍僅僅限于行政相對人一戶，它是針對某一戶的具體行政行為，不同于省級人民政府或國務(wù)院針對一定區(qū)域和人群作出的集體土地征收批復(fù)，其本身不涉及公共利益，撤銷該責(zé)令交出土地決定也不會影響征地批復(fù)的效力或減損其他被征收人的權(quán)益，故未對行政相對人補(bǔ)償?shù)轿坏呢?zé)令交出土地決定應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。

三、責(zé)令交出土地決定確認(rèn)違法的不良后果

1.損害被征收人的合法權(quán)益。人民法院作為維護(hù)社會公平的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自身的責(zé)任與義務(wù)，而不是一味地縱容行政機(jī)關(guān)，以建設(shè)項(xiàng)目屬于重點(diǎn)項(xiàng)目，撤銷會損害公共利益為由，作出確認(rèn)違法的判決。集體土地征收，尤其是涉及到農(nóng)民宅基地房屋的征收，事關(guān)被征收農(nóng)民的全部生活生產(chǎn)資料，包括居住權(quán)等最基本的生存權(quán)利，不可以不慎重，同時，三農(nóng)工作是我國的重中之重，在征收過程中也要落實(shí)以人為本、依法治國的基本國策，我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展絕對不是也不應(yīng)當(dāng)是以犧牲被征地農(nóng)民合法權(quán)益的方式來進(jìn)行。

2.損害司法權(quán)威。司法獨(dú)立是法治社會基礎(chǔ)，行政訴訟制度的本身是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政，更多是為了推動法治的進(jìn)步，而不是幫助行政機(jī)關(guān)推進(jìn)拆遷進(jìn)程。同時，個案公正審判的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對本案當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)，司法判決是一種價值導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)起到懲前毖后，治病救人的效果。撤銷補(bǔ)償不到位的責(zé)令交出土地決定，對于規(guī)范行政機(jī)關(guān)之后的征地行為以及法律的正確實(shí)施均具有相當(dāng)重要的意義。

3.違背行政訴訟制度設(shè)立的初衷，不利于行政機(jī)關(guān)落實(shí)依法行政的基本要求。人民法院對未補(bǔ)償?shù)轿坏呢?zé)令交出土地決定作出確認(rèn)違法而不撤銷的判決，無異于變相鼓勵行政機(jī)關(guān)可以違法行政，這將會起到一個不利的社會引導(dǎo)，那就是行政機(jī)關(guān)可以在補(bǔ)償不到位的情況下作出責(zé)令交出土地的決定，如果被征收人維權(quán)就在訴訟中增加補(bǔ)償，不維權(quán)就直接申請強(qiáng)制執(zhí)行，即使起訴到人民法院，該責(zé)令交出土地決定也不會被撤銷，將征收部門應(yīng)該履行的法定的安置補(bǔ)償職責(zé)，轉(zhuǎn)讓給被征地農(nóng)民進(jìn)行維權(quán)才能得到補(bǔ)償，這將損害更多被征收農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.賦予違法的責(zé)令交出土地決定法律效力，增加被征收人的維權(quán)成本。確認(rèn)違法的責(zé)令交出土地決定具有法律效力，行政機(jī)關(guān)仍然可以申請強(qiáng)制執(zhí)行，但這個行政行為本身就是違法的行政行為，在強(qiáng)制執(zhí)行后，被征地農(nóng)民可以申請國家賠償。那么這就產(chǎn)生了一個悖論，即法院通過正當(dāng)程序幫助行政機(jī)關(guān)實(shí)施了一個違法的行政行為。這也是筆者反對責(zé)令交出土地適用確認(rèn)違法判決的一個原因，相對于政府事實(shí)上違法強(qiáng)拆被征收人房屋行為引起的國家賠償程序，這本身是可以避免的，只需撤銷責(zé)令交出土地決定，讓行政機(jī)關(guān)重新作出一份補(bǔ)償?shù)轿?、公平合理的?zé)令交出土地決定即可，而不必將被征收人拖入一個新的賠償程序。

四、結(jié)語

責(zé)令交出土地決定對被征收人具有重要意義，未補(bǔ)償?shù)轿坏呢?zé)令交出土地決定依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷而不是確認(rèn)違法，一些法院不恰當(dāng)?shù)奶幹脧亩鴰硪幌盗行碌拿芘c問題，這將不利于實(shí)質(zhì)性地化解行政爭議，也違背了習(xí)近平總書記“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的法治理念。