責令交出土地決定能否適用確認違法制度？

責令交出土地決定一般是由市縣級人民政府土地行政主管部門根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定向被征地農(nóng)戶作出的，該條規(guī)定“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行?！惫守熈罱怀鐾恋貨Q定在集體土地征收過程中是對被征地農(nóng)民權利義務影響巨大的一個具體行政行為，一般來說也是被征地農(nóng)民最后一個可訴的行政行為，如果不能撤銷，它將成為被征收人最后獲得補償?shù)囊罁?jù)。既然責令交出土地決定如此重要，那么法院能否對未補償?shù)轿坏呢熈罱怀鐾恋刈鞒龃_認違法的判決呢？筆者認為在此種情況下，法院應當作出撤銷該決定的判決而不是確認違法的判決。只有在程序上輕微違法的責令交出土地決定才能適用確認違法制度，本文討論的范圍僅僅是實體上未補償?shù)轿坏呢熈罱怀鐾恋貨Q定。

一、責令交出土地決定的作出條件

如上所述，責令交出土地決定作出的法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規(guī)定，但是該條規(guī)定較為籠統(tǒng)，不便于具體落實，而任何一個具體行政行為的作出，其最終的目的都是為了執(zhí)行，為此最高人民法院在《關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條中做了詳細釋明，該條規(guī)定“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：(一)征收土地方案已經(jīng)有權機關依法批準;(二)市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?(三)被征收土地所有權人、使用人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進行;……”。在實踐中，該條司法解釋已經(jīng)成為人民法院實體審理責令交出土地決定合法性的標準和依據(jù)。

二、責令交出土地決定是否涉及公共利益

責令交出土地決定是行政機關在征收土地過程中對某一戶被征收人作出的安置補償決定，其作用相當于和征收人簽訂的安置補償協(xié)議，其法律效力的影響范圍僅僅限于行政相對人一戶，它是針對某一戶的具體行政行為，不同于省級人民政府或國務院針對一定區(qū)域和人群作出的集體土地征收批復，其本身不涉及公共利益，撤銷該責令交出土地決定也不會影響征地批復的效力或減損其他被征收人的權益，故未對行政相對人補償?shù)轿坏呢熈罱怀鐾恋貨Q定應當依法予以撤銷。

三、責令交出土地決定確認違法的不良后果

1.損害被征收人的合法權益。人民法院作為維護社會公平的最后一道防線，應當承擔起自身的責任與義務，而不是一味地縱容行政機關，以建設項目屬于重點項目，撤銷會損害公共利益為由，作出確認違法的判決。集體土地征收，尤其是涉及到農(nóng)民宅基地房屋的征收，事關被征收農(nóng)民的全部生活生產(chǎn)資料，包括居住權等最基本的生存權利，不可以不慎重，同時，三農(nóng)工作是我國的重中之重，在征收過程中也要落實以人為本、依法治國的基本國策，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展絕對不是也不應當是以犧牲被征地農(nóng)民合法權益的方式來進行。

2.損害司法權威。司法獨立是法治社會基礎，行政訴訟制度的本身是為了規(guī)范行政機關依法行政，更多是為了推動法治的進步，而不是幫助行政機關推進拆遷進程。同時，個案公正審判的意義遠遠大于對本案當事人權益的維護，司法判決是一種價值導向，應當起到懲前毖后，治病救人的效果。撤銷補償不到位的責令交出土地決定，對于規(guī)范行政機關之后的征地行為以及法律的正確實施均具有相當重要的意義。

3.違背行政訴訟制度設立的初衷，不利于行政機關落實依法行政的基本要求。人民法院對未補償?shù)轿坏呢熈罱怀鐾恋貨Q定作出確認違法而不撤銷的判決，無異于變相鼓勵行政機關可以違法行政，這將會起到一個不利的社會引導，那就是行政機關可以在補償不到位的情況下作出責令交出土地的決定，如果被征收人維權就在訴訟中增加補償，不維權就直接申請強制執(zhí)行，即使起訴到人民法院，該責令交出土地決定也不會被撤銷，將征收部門應該履行的法定的安置補償職責，轉(zhuǎn)讓給被征地農(nóng)民進行維權才能得到補償，這將損害更多被征收農(nóng)民的合法權益。

4.賦予違法的責令交出土地決定法律效力，增加被征收人的維權成本。確認違法的責令交出土地決定具有法律效力，行政機關仍然可以申請強制執(zhí)行，但這個行政行為本身就是違法的行政行為，在強制執(zhí)行后，被征地農(nóng)民可以申請國家賠償。那么這就產(chǎn)生了一個悖論，即法院通過正當程序幫助行政機關實施了一個違法的行政行為。這也是筆者反對責令交出土地適用確認違法判決的一個原因，相對于政府事實上違法強拆被征收人房屋行為引起的國家賠償程序，這本身是可以避免的，只需撤銷責令交出土地決定，讓行政機關重新作出一份補償?shù)轿?、公平合理的責令交出土地決定即可，而不必將被征收人拖入一個新的賠償程序。

四、結(jié)語

責令交出土地決定對被征收人具有重要意義，未補償?shù)轿坏呢熈罱怀鐾恋貨Q定依法應當予以撤銷而不是確認違法，一些法院不恰當?shù)奶幹脧亩鴰硪幌盗行碌拿芘c問題，這將不利于實質(zhì)性地化解行政爭議，也違背了習近平總書記“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的法治理念。